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【转载】打通城市轨道交通“钱路”:地铁市政债+PPP是“开路先锋”
来源: 中国经济导报    编辑: 王清标    日期: 2019-06-14


       轨道意味着规则,规则意味着速度,城轨建设能力,是一座城市经济文化走向繁荣昌盛的重要体现。近年来,随着我国经济科技发展的不断进步,城市轨道交通不再是大城独有的靓丽风景线,越来越多的二三线城市纷纷加入“地铁俱乐部”,铺设开往春天的地铁,市民们的“地铁梦”正在变成现实。




      “十三五”期间,我国城轨交通行业进入建设高峰期。城轨交通企业在建设资金、运营补贴和偿债保障等方面持续得到政府的大力支持,行业整体抗风险能力很强,基本面向好。但随着建设进度的加快,企业自身盈利能力仍很弱,资金缺口扩大,仍存在一系列亟待解决的难题。

       运营成本承受力有待提高

       城市轨道交通运营成本高、大部分运营企业入不敷出,是影响城市轨道交通可持续发展的重要因素之一。城市轨道交通是准公共产品,运营企业作为准公益性企业,面对安全投入多、服务要求高的现实,一些运营企业基本处于亏本经营、靠政府补贴支撑的状态。整体来看,运营成本高目前依然是普遍状况,难以保障城市轨道交通的可持续发展。




       地铁是唯一一种由地方投资却需要国家审批的基础设施项目。但是,一期工程动辄上百亿元的投资,并没有妨碍各大城市的轨道交通建设热情。随着一条条地铁项目开工,背负着巨大财政压力的城市为何仍然热度不减?缓解交通压力是一个重要的原因,但绝不是唯一的原因。轨道交通建设是对经济最强有力的拉动,各大基建产业全都涉及。地铁经济为房地产、建筑、机械、建材、通讯、广告等近30个相关产业带来新的发展机遇,每一亿元的投资可以拉动2亿~2.2亿的GDP。

       地铁楼盘是地铁经济里不能忽视的一个方面。无论哪个城市,地铁修到哪个区域,地铁沿线就会形成一个相对发达的地产和商贸流通区域。不等地铁修通,尚在规划中的轨道交通就能够给沿线地价形成拉动效应,也促使一个城市从单一中心走向了多元中心。从这个角度讲,资金并不是最大的难题,关键是地方领导是否有足够的远见、耐心和魄力,去构建地铁实现远期效益的产业体系。

      “地铁俱乐部”门槛依然不低

       我国轨道交通采取严格的审批制度。一个城市建设轨道交通,有许多因素需要考虑,其中就包括必要性和可能性。必要性就是有没有需求,这是通过城市规模和人口来衡量;有没有可能性就是看财政实力,通过城市GDP总量和地方财政收入来判断。而国家也正是根据上述两大因素,对申报发展轨道交通的城市设定了门槛。

       申报地铁的城市需要符合4个刚性约束:地方财政一般预算收入在100亿元以上,国内生产总值达到1000亿元以上,城区人口在300万人以上,规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上。目前,我国可建设城市轨道交通的城市范围得以扩大。其中,对申报发展城市轨道交通的城市人口要求,从城区人口达300万人以上,下调至城区人口达150万人以上。无疑,下调申报城市标准,将带来万亿级投资空间。




       我国经济发展已到新的阶段,城市规模不断扩大,市民出行交通需求不断增长,高人口规模不再是城市轨道交通建设门槛的关键,例如西方国家对于建设城市轨道交通的标准仅为100万人,甚至50万人的城市都建设地铁。在去产能、去杠杆、结构调整的大背景下,城市轨道交通建设产业链庞大、对GDP拉动作用明显,在“十四五”期间,或将成为地方政府基建投资的首选。

       巨额启动投资钱从何来

       地铁建设的资本金有三个主要来源:一是本级财政的直接拨款,二是地方政府债券,三是通过银行贷款。目前中国大部分城市的轨道交通建设,普遍采用世界上通行的政府主导的负债融资方式。这种单一融资的方式,已经难以适应当前大规模建设轨道交通的发展态势。

       面对地铁热背后的赤字隐忧,如何发挥政府投资在地铁建设中四两拨千斤的引导作用,合理引入和监管社会资本,已成为考验地方政府管理水平的重大课题。地铁经济的投融资机制仍需要不断创新,尤其是徘徊在“地铁俱乐部”门口的三线城市和中西部城市,政府如何巧运作以及如何“打通钱路”脱颖而出仍是地方政府和交通建设企业需要冷静思考的头等大事。




       对于腰包还没有真正鼓起来的中西部二线城市来说,建设地铁的能力到底有多大?有相关人士给银行提出了“付息不还本”的新思路。银行由拒贷变作要以投标形式竞争向地铁贷款,也就有了中国轨道交通领域第一支50亿元短期融资券、国内金融领域第一个80亿元利率期权贷款、国内轨道交通行业第一个固息贷款项目等等。

       如果财政把钱给国有企业,国有企业再从银行贷款把地铁建起来,这里面的周转浪费太大。这种浪费不是哪个人的问题,而是体制的问题。所以,核心问题是怎样能够提高效率,节约成本,只有引进市场机制引入社会资本才能做到这一点。2001年7月,上海地铁借“壳”上市,上海的凌桥股份更名为上海申通地铁股份有限公司,使地铁经营性资产进入资本市场。几乎同时,广州地铁也考虑以基建概念及红筹公司的形式到香港主板上市。再如,不仅从银行贷款融资,北京地铁4号线还在国内轨道交通领域首次探索和实行市场化的PPP融资模式,成为一个典型运营案例。

       创新城轨建设投融资体制

       随着我国市场经济体制的不断完善,及综合国力的提升,伴随科技水平的不断提高,今后我国轨道交通建设运营标准和理念必将更加开放合理,更具全球视野和未来智慧城市发展理念,越发贴近城市发展需要和市民美好生活之需,带动能源、土地、环境形成更加和谐的国民经济发展蓝图。

       笔者认为,目前普遍采用的补贴机制对城市轨道交通企业缺乏有效的激励措施,客观上不利于运营成本控制与持续优化。建议有关方面下大力气研究建立科学合理的运营亏损核定标准,合理区分政策性亏损和经营性亏损,建立收益共享与风险共担机制,激励经营者降本增效,解决企业可持续发展问题。单一的银行贷款,政府投资,政府债券传统模式,已经很难保证我国城市轨道交通的快速发展。




       从我国投融资体制改革步伐来看,发行地铁市政债+PPP模式是解决城市轨道交道行业资金难题的重要途径,尤其是可考虑发行城市轨道交通专项市政债券。财政部部长刘昆在不久前举行的“中国发展高层论坛”上表示,截至2018年年底,我国地方政府债务余额18.39万亿元,债务率为76.6%,低于国际通行的警戒线,债务风险总体可控。今年安排财政赤字2.3万亿元,赤字率适度提高到2.8%,另外还将新增地方专项债券2.15万亿元。要加快地方政府债券发行使用,争取9月底前将全年新增地方政府债务限额3.08万亿元发行完毕,同时督促各地加快资金拨付,及时用在项目上,充分发挥对地方稳投资、扩内需的积极作用。

       当下,还需要完善我国城轨技术体系,从而降低建设运营成本。从国家层面加大对城市轨道交通企业及科研机构的研发扶持力度,科技进步总是能够起到事半功倍的效果。要从地理勘察、隧道挖掘、机车整装、通讯设备、车站综合体设计、配套设施等多层面集成研发,想方设法降低城轨建设和运营成本。

       借鉴国际经验,引导建立地铁经济产业链。特大城市和一线城市起步相对较早,产业结构已经相对成熟,可以考虑在新的符合规划建设轨道交通的三线城市作为试点,尝试以城市轨道交通为先导的“地铁经济产业链”规划,形成轨道交通便利与产业反哺相互促进的城市经济发展新格局。利用盈利能力较高较稳企业的环境税、能源税补贴,站口房地产、站内商业开发权等方式支持城轨交通建设运营,避免出现环境、空间、资源、产业、生活与交通供给不相协调的“城市病”产生,在我国正在进行经济结构性调整的大背景下,建设现代城市交通与商业协调发展的新样板,互联互通,宜居宜业。

       铁路连接了城市,现代化城市成为铁路的一个个美丽的节点。而地铁正如神经末梢一样,又链接了火车站、机场、码头、社区、广场、园区、景区、校区,连接了社情民心。一个“下了火车进地铁,出了地铁登火车”的时代已经来临,为现代社会节约的时间成本难以估量。随着人们生活愈加富裕、生活方式的不断变化,人们在国际国内城市与城市、城市与景区之间的流动性将不断加大,地铁已成为更多人的城市交通首选。基于这种国家发展和民生幸福的诉求,城市轨道交通也必将成为我国更多城市交通基础设施建设的重要选择。


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